De kijk op ProRail is exemplarisch voor de bouwsector

admin Blogs

Dit artikel is op 24 september 2015 gepubliceerd in het Financieel Dagblad.

Vol verbazing neemt de Tweede Kamer en de rest van Nederland kennis van de perikelen rondom ProRail. Budgetoverschrijdingen en begrotingstekorten volgen elkaar op. Budgetoverschrijdingen zijn op zichzelf niets nieuws in de bouw. Bijna alle grote projecten lopen uit en/of kosten meer. Toch  verandert er niets in de benadering van die uitloop. Ook nu weer niet.

Het merendeel van de Kamervragen gaat over de rechtmatigheid van de kosten: zijn de uitgaven  hoger dan eerder met de Tweede Kamer is gecommuniceerd, komen zij overeen met de afspraken die in contracten zijn vastgelegd. De vraag die niet wordt gesteld is, gaat over de doelmatigheid van de kosten: worden de uitgaven effectief besteed? Pieter Duisenberg bepleitte in deze krant (29/08) dat Kamerleden meer aandacht moeten hebben voor doelmatigheid en een betere informatiepositie. Dat is precies waar het nu aan schort. Niet alleen bij Kamerleden, maar in de gehele publieke sector.

 

Contractwijzigingen in de bouwsector hebben van oudsher drie hoofdredenen. Wijzigingen in de regelgeving, veranderingen op initiatief van de opdrachtgever, problemen waar in de realisatie tegenaan wordt gelopen. Bij de problemen rond station Utrecht is voornamelijk sprake van veranderde wetgeving en nieuwe normen en standaarden en uitbreiding die leiden tot meerkosten. Na een uitspraak van de Raad van State in 2013 dat het oorspronkelijke ontwerp tot te veel trillingshinder zou leiden, lag voor de hand dat de kosten zouden gaan stijgen. Bovendien is de veiligheidsregelgeving aangescherpt na het treinongeluk in Amsterdam in 2012. Het ontwerp van de seinen en bovenleiding bij Utrecht moest hierop aangepast worden met hogere kosten tot gevolg. We zien dus extern opgelegde veranderingen die leiden tot uitloop in planning en kosten, maar die uiteindelijk ook resulteren in een beter product. Dat type kostenoverschrijdingen is in het publieke belang en dus doelmatig. Daar zouden Kamerleden niet zo verontwaardigd op moeten reageren.

Staatssecretaris Mansveld wijst er in antwoorden op Kamervragen echter op dat er ook sprake kan zijn van aanvullende wensen van vervoerder NS om te borgen dat de opgeleverde infrastructuur ook optimaal bruikbaar is. Dat baart zorgen. Je zou verwachten dat alle stakeholders (ProRail, NS, gemeente en provincie Utrecht) hun eisen en wensen in een eerder stadium kenbaar maken zodat daarmee rekening kan worden gehouden bij het vaststellen van het budget. Budgetoverschrijding tijdens de uitvoering is dan niet meer mogelijk door aanvullende wensen en eisen. Daar moet beter op worden gestuurd. En als er toch aanvullingen zijn, dan moet de afweging worden gemaakt of het project er nu echt beter van wordt voordat deze opgenomen worden.

 

Bij elke verandering gaat het om de vraag of het projectbelang overeind blijft. Daarnaast gaat het bij veranderingen om de vraag of de negatieve effecten geminimaliseerd kunnen worden, bijvoorbeeld door deze te beperken tot een deel van de scope of simpelweg tijdig te signaleren. De opgewonden toon van de Tweede Kamer door te stellen dat budgetoverschrijdingen niet tijdig zijn gemeld, I&M niet in control lijkt met als uiterste, geluiden uit de sector over inlijving van ProRail als uitvoeringsorgaan van I&M, vanwege mismanagement geven een onvolledig beeld van het probleem.

Op de keper beschouwd zijn dit manifestaties van een eenzijdige focus op rechtmatigheid van de uitgaven. Het gaat nu juist om het vaststellen of die verhoogde uitgaven het gevolg zijn van een product dat het publieke belang beter dient, effectieve besteding dus. De uitkomst van een project hoeft niet gelijk te zijn aan wat aan het begin van het project benodigd leek.

De eerste aanbeveling van het lopende externe onderzoek naar spoorweginfrastructuurprojecten zou moeten zijn dat de publieke sector, in casu de Tweede Kamer, een gezonde balans vindt tussen een rechtmatigheids- en een doelmatigheidscontrole en daarmee een duidelijk onderscheid maakt tussen terechte kostenoverschrijdingen en mismanagement.

Auteur: Tufail Ghauharali is civiel ingenieur en oprichter van contractmanagementbureau AKIDA